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行政检察类案监督目标指向与价值功能
时间:2021-04-13  作者:王磊 汪佳妮  新闻来源:检察日报  【字号: | |

  开展类案监督对于提升行政检察乃至检察监督质效具有重要意义,但由于缺乏专门的制度规范指引,在实践中还存在认识与运用偏差,有必要总结实践经验,明确其界定,强化其运用。

  明确类案监督的目标指向

  类案监督相较于个案监督,顾名思义为对类似个案的监督,既有数个个案则监督的指向必为带有普遍性的“同类”“共同”问题,然而单个个案中并非不可能发现带有共性的问题,甚至其他履职活动也不应排除在外。显然,界定“类案监督”不应局限于监督前提,而应着眼于监督指向。无论是基于案件还是其他方式发现,类案监督的指向是明确的,即相对于对个案的监督纠正,类案监督旨在监督、纠正并防止“共性”问题,遵循此判定逻辑更具有确定性和可行性。由此分析类案监督的指向,主要包括两方面:

  一是通过监督法律适用不一致的问题,促进法律统一适用。从类案监督的发展来看,这或许为其最初目标。其依据主要是《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第112条规定。该规定列举了民事诉讼中存在同类问题适用法律不一致的、多起案件中适用法律存在同类错误的两种情形,第三种情形是多起案件中有相同违法行为的,实质上为法律适用存在同类错误,理应列入。这是类案监督的最初依据,行政检察也参照适用。

  二是通过履职发现、监督行政管理、制度运行中的问题,促进社会治理。随着法律监督制度的完善,《人民检察院检察建议工作规定》出台,检察建议的类型得到了丰富和规范。在社会治理类检察建议中,除对相关人员追责的建议外,涉及预防违法犯罪制度缺失、管理监管漏洞、群体事件风险、不依法及时履职等情形,都属于易引发同类违法犯罪的管理或履职方面的共性问题。类案监督的指向是否包括社会治理问题,还存在不同认识,通常民事检察类案监督的讨论中认为只是对法律适用问题的监督。这显然还是受民事诉讼规则影响,而没有看到,民事诉讼规则是将其列入改进工作检察建议之中,而检察建议工作也在发展变化。

  从行政检察的职能特点来看,类案监督显然应当包括以上两类“共性”问题,而且还应有所扩展。行政检察基于“一手托两家”的职能要求,其对法律适用不一致的监督指向不仅及于法院,还包括行政机关执法中的法律适用不一致或适用错误,其目标扩展为促进司法和执法统一。行政检察基于与“行政”的紧密关系,有发现行政管理、社会治理方面问题的便利,促进依法行政亦是其职能要求,社会治理方面的“共性”问题显然也是其监督指向。因此,行政检察类案监督的目标为促进司法执法统一、促进社会治理,具体指向为具有普遍性、倾向性、共同性的法律适用或社会治理问题。

  把握类案监督的开放性

  目前,行政检察实践中对于类案监督的运用还存在一定偏差,有的将类案监督局限于办案中开展;有的将类案监督简单化为“一对多”,即对多个类似案件发出一个检察建议;有的将类案监督等同于社会治理类检察建议。应当说,类案监督在实践中产生,在实践中发展,其内涵外延具有开放性的特点。将类案监督作为一个完整的监督活动来分析,其“进口”和“出口”的渠道和方式都呈现出多样化。

  一是监督渠道的全方位。行政检察无论是办理案件还是以其他方式履职,都要树立类案监督意识,善于发现“共性”问题。应以“类案监督”的指向为标准加强分析研判,在行政检察的全部履职活动中开展。从行政诉讼监督案件办理来看,主要从办理多个类似个案中开展,也不排除单独个案办理;从诉讼监督案件之外来看,亦有多种发现问题渠道,比如通过对公开文书网进行文书检索而发现同案不同判的问题,通过调研走访中发现法律适用或管理方面的问题,通过对行政检察历年办理案件数据和业务分析研判发现的问题。目前,对诉讼监督之外的监督渠道更应予以重视。

  二是监督方式的多元化。类案监督在监督方式和手段运用上具有多样性,既包括监督中的过程性方式如调查核实、公开听证、专家咨询等,也包括结果性方式如检察建议。而除法定监督方式之外,亦可以采取其他手段和措施。比如,提出法律适用问题请示,提出法规合法性审查的建议,促进立法层面对相关法律适用问题进行明确或完善;向审判机关或行政机关通报工作情况,指出其存在问题,促其完善机制、改进工作;向人大提交专题报告,促进各方协调发力,加强薄弱环节、解决倾向性问题;积极参与社会治理,主动开展疏导化解,加强风险防范,促进诉源治理。由此也可以明确类案监督与检察建议之关系,类案监督是工作方法或机制,检察建议是其重要方式,但不仅限于此;检察建议是法律监督的法定形式,是监督活动成果的载体,但有“办理案件中发现”的局限,而类案监督则可采取更丰富的方式开展。

  发挥类案监督的双向价值

  需要明确的是,类案监督并非法律概念,不属于法定程序或法定监督方式,而是实践中探索并形成的法律监督的活动要求或监督方法。类案监督的价值自然在于促进法律统一适用和社会治理,然而类案监督作为综合体现行政检察监督理念和监督方式的方法,本身也具有作为方法论的独立价值。

  一是充分体现法律监督的功能要求。检察机关法律监督的根本目的或者说功能在于维护法律正确统一实施。行政检察类案监督是通过诉讼监督案件办理或者其他履职活动中发现,进而穿透监督、延伸监督,发现层次更深、涉及面更广、更具共性的司法执法和管理监管问题并开展相关工作,最终实现监督目的。由此,类案监督有效地将行政诉讼监督和诉讼外延伸监督相连接,发挥了直接促进法律统一适用和社会治理的作用,在某种程度上更能彰显检察机关法律监督的地位和功能。

  二是契合行政检察的内在要求。行政检察“一手托两家”的职能作用,需要秉持穿透监督、能动监督、系统监督的理念,类案监督完美诠释了这些理念,做到了“办理一件影响一片”;类案监督基于执法司法统一、社会治理的目标追求,相较于对于具体违法的监督纠正更容易形成检察机关与审判机关、行政机关的共识,实现双赢多赢共赢的办案效果。

  三是破解行政检察发展的基层基础问题。行政检察案件办案体量小,但部分行政检察案件又天然具有引领性与示范性,类案监督正是立足于以小见大、以点带面,既能扩展案源和监督渠道,又能扩大办案效应。同时,倒逼行政检察专业水平,要求行政检察在监督办案中以求极致的精神,树立案例意识,提升案件分析研判、监督方式运用、法律适用分析、治理对策建议等能力。

  目前,类案监督多见于工作层面的要求,其对做实行政检察的价值尚需进一步挖掘。应将其纳入战略性工作安排进行谋划,及时进行制度设计,促成其规范化、机制化、制度化,更有效地指引和推动实践。

  (作者单位:湖北省人民检察院第七检察部)

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